蔡从燕：新冠疫情后中国面临的“地缘法律”新形势
复旦大学法学院教授蔡从燕在《亚太安全与海洋研究》2021年第2期发表《新冠疫情后中国面临的“地缘法律”新形势》（全文约0.7万字）。
21世纪以来，西方大国与中国等新兴大国的地位与影响力呈现此消彼长的态势。国际实力格局的这一变化，加之全球化带来的更多、更复杂的挑战，促使许多国家重新思考全球治理体系的有效性，进而寻求对全球治理体系进行变革。由于中国被认为是最有可能系统性削弱西方大国在国际实力格局和全球治理体系中的地位和影响力的国家，从21世纪的第二个十年开始，西方大国在对华单独采取行动的同时，逐步强化了对华政策的协同。
不过，特普朗政府采取的忽视西方盟友的外交政策在很大程度上打乱了这一协同进程。尽管如此，2020年年初暴发的新冠疫情和2021年上台的新一届政府从不同方面为重启与加速这一协同进程提供了动力：一方面，新冠疫情造成的严重冲击以及中国与西方国家应对新冠疫情的迥异表现，可能让西方大国更加担心其在国际实力格局与全球治理体系中的地位与影响力将加速下降，因而协同对华政策的意愿更加强烈；另一方面，拜登政府主张的重新拥抱盟友的外交政策，为西方大国协同强化对华政策提供了有利条件。
从国际法视角分析新冠疫情后西方大国对华法律政策的可能发展，具有重要的现实意义。主要原因包括：（1）拜登政府上台伊始迅速做出重返世界卫生组织、联合国人权理事会、《巴黎气候协定》等重大决策表明，新一届美国政府将更加重视国际制度与机制在处理国际事务中的作用。（2）西方大国和中国都深嵌于一个日益扩大的国际法律秩序。人们往往基于国内法治的经验与标准认为国际法是“弱法”，但至少从滥用法律的角度看，国际法在国际社会中的作用可能较之国内法在国内社会中的作用要大的多。更何况，相较于政治性安排，国际法终究具有更显著的稳定性、长期性以及拘束力特征，因而产生的影响力可能更大、更持久。（3）随着对华经济与军事优势相对降低，西方大国可能更多地重视利用以法律规则为代表的、成本与风险更低的对华政策工具。直言之，在西方大国未来的对华政策体系中，国际法将成为一个更重要的政策工具。
这里借用柏林—波茨坦“国际法治：兴起抑或衰弱”（- Rule of Law: Rise or Fall? ）研究小组的马尔科姆•乔根森提出的“地缘法律”（）概念展开论述。这一概念是乔根森在借鉴“地缘政治”和“地缘经济”术语的基础上提出来，用以描述那些基于地缘战略考虑而采取的法律行动。由于国际社会本质上处于无政府状态，因此“地缘法律”实践事实上并不是新生事物。然而，这一概念的提出，有助于揭示国际法在实现地缘战略目标中的独特作用，继而有助于理解西方大国推动特定法律实践蕴含着的更广泛的政策目标以及发现西方大国采取的基本法律思路与方法论，从而帮助我国判断特定法律实践的可能发展并寻求相应的法律对策。
一、西方大国对华“地缘法律”实践的政策目标、基本思路、方法论
首先，实践“地缘法律”的政策目标，是助力实现特定的地缘战略目的。当前，西方大国似乎日益倾向于认为，由于在世界秩序与全球治理的许多重大问题上与西方大国持不同立场，综合国力不断增强的中国影响的不是单个西方大国，而是作为整体的西方大国在国际实力格局和全球治理中的地位，以及它们主导塑造的国际秩序的未来走向，并且这种影响将是根本性和系统性的。因此，对于西方大国来说，这些国家对华战略的基本目标显然是，尽可能维护它们作为守成大国在国际实力格局和全球治理中的既有主导地位，维护它们主导塑造的国际秩序，减少乃至消除其由于中国崛起而受到的根本性和系统性的潜在冲击。
迄今为止，学者基本上以美国视角来讨论对华“地缘法律”实践。其原因不难理解，作为冷战结束后唯一的超级大国，美国感受到的来自中国崛起的压力无疑是最直接和最强烈的。然而，局限于从美国视角讨论针对中国的“地缘法律”实践，未能充分揭示这些法律实践更广泛的政策目标，且在很大程度上把相关法律实践误认为仅仅是中美两国之争，从而低估了西方大国对华开展“地缘法律”实践的决心，以及中国由此面临的挑战。更具体地说，这一视角未能揭示西方大国对华“地缘法律”实践的基本思路，进而导致我国可能无法对西方大国采取的方法论做出准确的判断。
基于对于西方大国对华“地缘法律”实践的政策目标，可以发现西方大国对华“地缘法律”实践遵循了三个基本思路：首先，日益重视集体行动，增强西方大国对华法律行动的协同。由于西方国家倾向于认为中国崛起影响的不是单个西方大国，而是西方国家的整体利益，这是导致西方大国对华“地缘法律”实践呈现出集体行动特征的一个重要原因。另一个重要原因是，随着中国国家实力的不断增强，即便当下最为强大的美国在不久的将来可能对中国也不再拥有明显的实力优势，但西方国家作为一个整体，可能继续拥有这种明显的实力优势。这也许是伊肯伯里认为“当下的西方秩序，简言之，难以被推翻而易于加入”的重要原因。直言之，西方大国似乎逐步意识到，只有采取集体行动方式，对华“地缘法律”实践才有可能实现其政策目标。当然，集体行动逻辑并不当然意味着西方大国要共同实施特定的法律行动，即采取形式上的集体行动，也可能是基于共同的政策目标而各自采取法律行动，即采取实质上的集体行动。
其次，重视那些对于国际秩序具有根本重要性的议题。如前所述，西方大国关心的不仅是其具有特定利益的事项；更重要地，是西方大国认为中国崛起可能对那些关乎其主导塑造的国际秩序发展方向的事项产生影响，比如国际秩序的基本价值、具有共同体层面上的重要性的某些利益和权利。由于这些事项被西方大国认为攸关国际秩序的未来，它们就此采取“地缘法律”行动的意愿可能更加强烈，决心可能更加坚定。
再次，遵循“共同体vs. 个体”的行动逻辑。虽然西方大国基于它们的利益针对中国采取“地缘法律”行动，但它们从数量上说在国际社会终究属于少数，因此，采取“西方大国 vs. 中国”的思路从性质上来说仍然是大国竞争关系，这不利于增强西方大国对华“地缘法律”实践的正当性；从功能上说不利于争取国际社会中其他国家的同情与支持。因此，西方大国竭力把它们塑造成是国际共同体的代表——其主要“抓手”就是针对涉及可能对国际秩序具有根本重要性的议题，而把中国塑造成一个反共同体的国家，即遵循“共同体 vs.个体”的思路。值得注意的是，为了减少冲突，西方大国可能不会直接地指称中国是反共同体的，而是试图通过排除中国参与特定法律实践的方式，间接地标签化中国的反共同体身份。
从方法论的角度看，西方大国正在协同采取或强化采取的两个方法尤其值得关注：第一，在中国“在场”的情况下采取特定的法律实践。这种方法指的是，西方大国在中国参与其中的国际制度或机制——尤其如世贸组织（WTO）等多边场所——中明示或者默示地针对中国采取法律行动。由于中国自身以及其他同情或支持中国立场的其他国家可以以行使投票权的方式阻止西方大国的法律行动，因而，从塑造规范的角度看可能缺乏有效性。然而，这些国际制度或机制会成为西方大国推动明示或默示地针对中国的的特定法律议程，从而不仅对中国造成直接的压力，也可以对该国际制度或机制造成压力并由此转导给中国。第二，在中国“不在场”的情况下采取特定的法律实践。这种方法是指，西方大国在中国没有参与其中的国际制度或机制——尤其如七国集团、北约等区域性场所——中明示或者默示地针对中国采取的法律行动。由于中国没有参与这些国际制度或机制，因此西方大国采取的特定法律行动对中国不具有法律拘束力。然而，由于中国被排除在外，西方大国更有可能经由这些法律行动形成法律规范，从而在“锁定”西方大国立场的同时对中国造成政治上的压力，并且为进一步在中国参与其中的国际制度或机制中采取行动奠定了实践基础。显然，不管采取哪一种方法，它们的目标是一致的。
二、西方大国对华“地缘法律”实践的实例
基于上述对于西方大国对华“地缘法律”实践的政策目标、基本思路与方法论的讨论，我们不妨通过考察近年来西方大国针对航行自由和市场经济问题采取或可能采取的明显以中国为指向的种种措施，分析西方大国的对华“地缘法律”实践。
（一）西方大国在“航行自由”问题上的对华“地缘法律”实践
众所周知，在奥巴马政府提出“亚洲再平衡战略”后，美国日益强化在亚太地区的存在，以遏制其认为的中国在这一地区日益扩大的影响力。在“南海仲裁案”前，美国的基本做法是：一方面，直接增加在亚太地区的资源投入，尤其是海军力量投入；另一方面，基于所谓的“巧实力”思维，积极拉拢、诱使亚太地区的其他国家配合“亚洲再平衡战略”，其主要的“成就”之一，就是拉拢了阿基诺三世执政的菲律宾政府，支持其针对中国提起所谓的“南海仲裁案”，并经由《联合国海洋法公约》附件七仲裁庭做出不利于中国的裁决，客观上对中国造成了极大的国际压力。然而，由于杜特尔特改变了阿基诺三世的对华政策，尤其不强调以“南海仲裁案裁决”作为处理与中国在南海领土主权与海洋权利争端的基础，由此，美国很大程度上丧失了菲律宾的抓手作用，尤其失去了利用美菲两国间的防务协定介入菲律宾与中国可能爆发的冲突的法律依据。
然而，在美国看来，所谓的“南海仲裁案”裁决为其与中国在南海地区并不存在领土主权与海洋权利争端的前提下，更强势地介入南海地区事务提供了“法律”依据。其主要抓手就是“南海仲裁案”裁决涉及的“航行自由”问题。值得注意的是，与领土主权属于特定国家间的权利不同，作为公海自由核心要素的“航行自由”适用于所有国家，从性质上说是一项“共同体权利”。基于此，美国成功地获得了其他一些西方大国的支持。比如，在“南海仲裁案”期间以及裁决做出后，七国集团首脑会议以及外长会议多次发布关于海洋安全的联合声明或宣言。尤其是，近年来英国、法国和德国等西方大国对于亚太地区“航行自由”的立场正在趋于从言辞到行动的转向，这些国家都表示将派军舰到亚太海域维护“航行自由”。毋庸置疑，西方大国强化在亚太海域的政策协同具有强烈的地缘战略目的，即遏制中国日益扩大的区域影响力。
西方大国以维护“航行自由”之名所采取的，或可能采取的“地缘法律”实践呈现出两个突出的特点：首先，西方大国在“航行自由”问题上正日益采取集体行动。其次，西方大国的“航行自由”行动针对的是一个作为海洋法律秩序的核心要素，不仅可以影响西方大国利益而且会影响到国际社会整体利益的事项。作为一项“共同体权利”，“航行自由”是公海制度尤其公海自由的核心要素，在海洋法律秩序中具有基础性的地位。由于自《联合国海洋法公约》诞生以来公海自由被普遍认为日益受到侵蚀，西方国家采取的所谓“航行自由”行动可能非但不会受到许多国家的反对，相反会获得支持。
由于中国是《联合国海洋法公约》缔约国而美国尚未加入该公约，以及由于联合国近期并没有召开第四次海洋法会议的计划，因此，西方大国无法在中国“在场”的情况下实施“地缘法律”实践。但这也使得西方大国试图在中国“不在场”的情况下实施“地缘法律”实践的可能性增大了。张新军教授认为，美国当下日益频繁地实施“航行自由计划”的做法是，为了测试特定对象国的反应，试图重塑海洋法中的“航行自由”含义。因此，中国有必要密切关注西方大国在“航行自由”问题上是否采取进一步的两项措施：第一，西方大国是否把针对“航行自由”的行动从南海地区扩大到东海地区；第二，西方大国会否以七国集团或北约为平台，甚至吸收其他一些国家针对“航行自由”制定正式的法律文件，以“澄清”“航行自由”的含义
（二）西方大国在“市场经济”问题上的对华“地缘法律”实践
历史表明，大国兴衰的最终的决定性因素是经济实力。因此，较之“航行自由”问题，西方大国在经济领域对华采取 “地缘法律”实践的意愿可能更为强烈、决心更加坚定，影响可能更为深远。
根本上说，当前的国际经济秩序是西方大国主导建立的，这一秩序的基础是西方大国所理解的市场经济。显然，这一国际经济秩序在许多国家看来是不公正的，因而发展中国家在20世纪60、70年代曾经试图发起“国际经济新秩序运动”（NIEO），试图变革西方大国主导的国际经济秩序。但这一努力在20世纪80年代遭遇重大挫折，此前支持NIEO的发展中国家不同程度上放弃了在NIEO中提出的主张。
20世纪90年代初，中国确立了建立“社会主义市场经济”的基本方略。这一基本方略使得中国加速融入国际经济秩序，它不仅促进了中国经济取得快速发展，也增强了中国影响国际经济秩序的能力。但是，中国并不认为市场经济存在统一的模式，因而认为西方国家不能把它们所认为的市场经济模式强加给包括中国在内的其他国家。随着中国经济实力的日益强大，西方大国日益认识到中国的社会主义市场经济可能影响到其主导建立的国际经济秩序的未来发展方向。笔者在此无意评论中西关于市场经济含义的争论，而只是指出中国的社会主义市场经济体制被西方大国认为是如此的重要，以至于它成为西方大国对华采取“地缘法律”实践的重要领域。从经济实力对于大国兴衰的决定性作用的角度看，可以认为市场经济议题将是未来西方大国对华采取“地缘法律”实践的最重要领域。
从“地缘法律”实践的角度看，近年来西方大国对华经贸政策呈现两个突出的特点：（1）西方大国对华经贸政策具有日益明显的集体行动特征。也许一些人会基于欧盟反对美国对中国发动贸易战的做法强调美欧对华经贸政策的不同，然而，我们更不能忽视在美国于2017年8月宣布对中国启动“301调查”后的四个月，美国、日本和欧盟贸易部长发布联合声明，并且在中美贸易战期间持续发布多份联合声明，其基本议题就是声称要维护市场经济秩序，其主要针对的目标依然是中国。（2）被西方大国作为抓手的市场经济不仅在观念上被认为、而且在法律上被确立为当前国际经济秩序的基础，因而西方大国以市场经济为重点对华采取“地缘法律”实践不仅有利于协调西方大国的立场，甚至有可能获得其他国家的支持。
从方法论的角度看，与“航行自由”议题不同，西方大国可能在中国“在场”的情况下对华采取“地缘法律”实践。原因是 WTO的存在，而西方大国和中国都是WTO的缔约方。与此同时，西方大国也可能在中国“不在场”的情况下对华采取“地缘法律”实践。较为典型的例子，便是《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）及后续的《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。
就未来的可能发展而言，西方大国极有可能在美欧日贸易部长声明、CPTPP等既有成果的基础上，在WTO机制内正式提出市场经济议题，澄清、制定关于多边贸易体制下的市场经济条件的含义与规则，使之成为WTO改革的主题，并据此压缩中国的社会主义市场经济体制的国际制度空间。
三、中国如何应对西方大国的“地缘法律”实践
“地缘法律”实践是西方大国实现遏制中国崛起的地缘战略目的的组成部分，它表明西方大国更多地重视法律，尤其是国际法在其中的作用。为了应对西方大国的“地缘法律”实践，中国似有必要采取以下基本思路。
（一）中国有必要更加重视国际法在实现中国崛起中的作用
由于中国的政治、经济与军事实力日益增强，西方大国使用这些手段遏制中国崛起的有效性趋于降低，其结果是，西方大国将更多地重视国际法的作用。美国支持菲律宾提起“南海仲裁案”的经验表明，国际法工具可能不是最有效的，但它可能是成本最低的。
（二）中国有必要更加重视涉及国际秩序核心要素议题的法律实践
在国际社会仍然处于以主权国家为基本构成单位的背景下，中国与西方大国固然有不同的国家利益，西方大国之间的国家利益亦不尽相同。这就意味着，西方大国针对中国的“地缘法律”实践要取得预期的效果，不仅必须有效协调它们之间的国家利益，而且也需要获得其他国家的支持。显然，针对那些涉及国际秩序核心要素的议题采取的法律实践，更有可能协调西方大国立场，乃至获得更多国家的支持。这也是笔者在2017年12月美欧日贸易部长发表联合声明后一再主张中国学者关注的重点不应该是中美贸易战——贸易战只是发生在中美两国之间，而且美国根据《1974年贸易法》第301条款对华征收关税违反WTO协定是毋庸置疑的——而应该是美欧日贸易部长联合声明中揭示的市场经济条件议题。虽然诚如中国所说的，世界上没有统一的市场经济模式，甚至WTO协定中都没有出现“市场经济”的表述，但它构成多边贸易体制的基础则是各国公认的。
（三）中国有必要从“规则”而不只是“原则”的层面上强化阐述中国的法律主张
近年来，中国与西方大国围绕着“航行自由”、“市场经济”等问题发生的纷争，涉及的并非“原则”之争，而是“规则”之争。不难发现，西方大国日益强化对于“规则”的阐释与制定，比如美欧日贸易部长联合声明针对市场经济条件提出了具体的判断标准。就中国而言，目前采取的应对策略主要是阐述某种原则乃至观念（比如倡导“人类命运共同体”理念、主张多边贸易体制应当具有包容性），以及批评西方大国滥用规则（比如认为“航行自由”并不意味着“横行自由”），但较少针对特定规则的含义或应有含义阐述中国的立场。(完）
《亚太安全与海洋研究》由国务院发展研究中心亚非发展研究所、南京大学中国南海研究协同创新中心主办，前身《亚非纵横》