[独家]“ 15个措施”
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朱金
财政部PPP中心的专家
近年来，随着我国城市化过程的不断发展，在严格控制政府债务和防止财务风险的背景下，地区发展在各个地方都在迅速发展，并且也已成为基础设施建设的“首选”模型许多地方政府。但是，我们还发现，在实践中，在使用各种模型实施区域开发项目的过程中，很容易混淆或误解涉及区域开发的含义和本质的许多概念和专业问题，这又导致了一些项目。实际过程，误导或偏离核心。结果，一些地方政府要么不认为在促进该地区发展的过程中可能存在新的隐藏债务风险，要么他们“过度纠正了错误”，并且不敢促进它。无论哪种情况，上述情况都会带来“负面”的影响和不遵守区域发展的风险。为此，确实有必要“普及”每个人的领域发展的专业知识点和核心本质，解决许多使每个人都感到困惑的问题，请参阅“山山”的“真实面孔”，并更好地促进它。该地区开发项目的实施奠定了良好的基础。为此，作者总结并总结了上述问题所涉及的地区发展问题的15个方面，并结合了参与该地区开发的实际经验，以激发和帮助所有人。
1。区域发展的概念和内涵
其中一些人也被称为区域的全面发展，全面的城市发展，新的城市建设等，但是到目前为止，实际地区开发基于“土地完成的扩展标准（试验）”（自然资源法规[2020]第5号）所得出的概念是：指的是由国家土地空间规划确定的城市发展边界内的当地人民政府在城市发展边界内或高于县级的全面发展和建筑活动，并且位于大面积地区。开发计划必须提交给省级主管部门批准。
实际上，有些人还将区域发展等同于简单的土地层合并。作者认为这是一个令人困惑的概念，因为实施内容，操作过程，两者中包含的适用政策和法规是不同的。例如，政府采购法的相关规定应用于土地层合并领域，但政府采购法的相关规定并未参与该地区发展领域。在这里，作者提醒每个人都关注《自然资源法规》第5条文件中的几个关键点[2020]：城市发展边界，集中式建筑区以及全面的发展和建筑活动。这些要点应该是区分与“非城市发展边界”或土地水平一级发展项目不同的区域全面补救项目的关键点，仅包括“一级合并”。
2。地区开发的基本原则
实际上，大多数地区开发项目遵循“整体授权，封闭式操作，分阶段实施和自我平衡”的原则。
“整体授权”是基于该地区开发的实施范围，通常至少1.5平方公里，并且建造了许多次项目，通常至少5个。一口气。作为该项目的主要机构，平台或城市投资协调该地区项目的总体实施；
“关闭运营”要求在项目合作范围内专门使用诸如保留土地转让费和逐步税收共享之类的资金。否则，无法保证实施实体的项目的利益；
“安装实施”要求项目的投资和建设进度与拆除计划和土地转让计划相匹配，以实现控制项目的投资峰值，减少资本占用和控制投资成本的目的；
“自我寻求平衡”不会在项目合作范围之外占据财政资金，并实现了项目支出的自平衡。这样可以确保项目投入和产出可以实现闭环基金，而不会增加额外的财政负担，并且不是直接的基础和保证隐藏债务风险。
3。该地区开发中包含的内容
区域开发是一级土地开发吗？当然不是。由于《自然资源法规》 [2020]第5号提到了“一定范围的土地的全面发展和建设活动”，因此可以看出，该地区发展的全面性反映在该地区的第一层。发展还包括土地的二级发展以及后来的工业介绍和运营。这是一项发展和建筑活动，使该地区能够实现“人类，工业和城市”的全部生命周期。
4。地区开发的主要特征
区域开发是某个地区的全面发展和建设。显然，它与传统的基础设施构建或单个基础设施项目不同。因此，我们以以下独特特征进行总结：
1。从法律的角度来看，该地区的发展属于企业投资项目，而不是使用财政资金的政府投资项目。在项目实施过程中，项目建立，土地使用权和项目的相关资产所有权都以城市投资或项目公司的名义为名。财务没有贡献，也不需要向项目公司注入资本，也没有政府投资的性质。尽管该地区具有公共福利性质的一些项目最终将财政资金作为该项目的付款来源，但它们应该属于合规使用的范围，并且不会改变公司投资的性质。
2。该地区开发项目具有全面的特征，例如大量投资，许多类型的次项目，漫长的建筑周期，许多部门，广泛的专业领域和艰难的实际操作。例如，我们指出，招标完成该地区的开发项目的平均投资超过100亿；施工期主要超过5 - 7年，有些甚至达到十年。至少有五个子项目，甚至有二十个子项目。 。此外，每个领域的开发项目都涉及许多专业领域，例如行业，投资和融资，工程，成本，财务，法律，税收，税收，计划，土地和环境保护，并且需要相对系统的专业知识和实践经验。此外，在实施过程中，实施涉及发展和改革，金融，资本法规，住房和建筑，审计，国有资产，环境保护，运输，水库等，这些资产由多个职能部门监督或参与。因此，操作很困难。
3。采用政府授权的ABO模型。如果未正确应用，它可以轻松带来新的隐藏债务风险。目前，政府通过竞争程序将投资，开发和建设的权利授予本地国有企业的投资，开发和建立的权利，作为项目实体，它应实施“投资和建设当然，在遵守法律的前提下，运输活动也可以采用与其他社会资本的合作开发模式。是公共福利项目，如果采用了面向市场的融资，那么涉及隐藏债务的“红线”非常容易。
5。实施区域开发的主要作用
通过该地区的综合发展模式，地方政府可以充分利用当前的土地政策以及中央企业和地方国有企业的优势，以全面地解决在城市化促进和促进过程中投入和产出的自我平衡基础设施构建。当前的土地政策主要是指“关于土地储备和基金管理相关问题的通知”（ [2016]第4号）“土地储备基金的财务管理措施”（ [2018] 8号）“土地”储备金项目预算管理措施（审判）”（ [2019]第89号）“土地征用标准（审判）”（自然资源法规[2020]第5号）”“关于与土地储备有关的问题的回复信”（自然资本权益信[2021]第15号）等。特别是“积极扩大土地储备基金的来源渠道，探索社会资本以参与土地储备工作，并通过与土地储备机构的共同开发获得合理的回报”。自然资源权利和利益信[2021]第15号，所有这些都为第一级土地做出了贡献。发达地区开发项目为市场面向市场的融资和使用土地转移收入作为第一级开发的来源提供了政策基础投资和回报，还解决了“成熟”地方政府土地所需的资金来源，并搁置了后续的开发和建设。有一个良好的基础。此外，通过第一级开发获得的增量财政收入可以涵盖相关的投资。总体计算可以在收入和投资之间达到平衡，而无需额外的财务负担，并且可以迅速实现整体区域职能的改进和发展。
6。区域开发模型
目前，地区开发实践中的共同模型主要包括：ABO，投资者 + EPC，PPP，TOD，EOD等。其中，由于10％的红线限制，PPP在该地区的综合开发模型中使用财务继承和基金预算管理要求，在大多数地方不再可用。目前最常见的模型是ABO， + EPC，特许经营 +合作开发等。但是，ABO和 + EPC的合作模型在区域开发实践中，尤其是ABO模型有不同的看法。如果未正确使用，它很容易带来新的隐藏债务的风险。自今年年初以来，在严格控制隐藏债务风险和严格实施环境保护政策要求的背景下，EOD的发展前景相对乐观，不断发出支持环境保护的政策文件，融资环境相对宽松，对奖励和补贴资金的支持相对强。大的。例如：推荐第二批生态环境发展模型试点项目的通知”（ [2021] No. 468）“关于鼓励和支持社会资本参与生态保护和恢复的意见”（ [2021] 〕40）“有关关键生态保护，恢复和治理资金管理的规定”（金融和资本环境[2021]第100号）”通知就发布了针对生态保护领域的中央预算投资的特别管理措施恢复”（发展和改革农业经济法规[释放一系列文件，例如2021年1728年）具有前所未有的政策和财务支持。其中，其中的财务，经济和环境保护文件100号文件[2021]规定了这一点。该项目方法分配了用于综合保护和恢复山脉，河流，森林，湖泊，草原，沙子和冰的综合保护和恢复的奖励和补贴资金：“该项目的总投资为10亿至20亿元，元该项目是5亿元人民币的奖励和补贴；总投资为20亿至50亿元的项目10亿元人民币奖励和补贴；总投资超过50亿元的项目为20亿元人民币奖励和补贴。采用总投资为50亿元的项目。用于用于修复历史上废弃工业和采矿地的奖励和补贴资金。或者，如果分布是通过因子方法完成的，并且项目方法分配，则该项目将获得超过5亿元的总投资。 “奖励和补贴资金的强度是“前所未有的”。所有地区都应采取积极行动来分享政策的“股息”。
7.如何为地区发展筹集资金
该地区开发的资金从何而来？摘要实践主要包括：财政预算资金，特殊债券，公司债券，建立城市和农村建筑发展基金，金融机构融资，PPP模型融资以及面向市场的融资（投资者）项目营业收入（特殊收入） ，优越的补贴资金，等等。
8。地区发展项目的融资
在实践中，是否可以为地区开发项目提供资金是有争议的。在这方面，作者总结了以下要点：
1。无法为地区开发中包括的土地开发的土地储备提供资金；
2。是否可以与金融机构充分沟通一些具有利润的公共福利项目和竞争性项目；
3。对于涉及运营和工业类型的项目，可以从资本捐款的前提下获得金融机构的融资；
4。在该地区开发没有融资的前提下，它主要由投资者投资。投资者对地区发展项目的投资主要是该项目的资本贡献；第二个是该项目的建设资金；对于建筑基金而言，它可以是投资者自己的资金，有些是其他金融投资者的资金，例如信托公司，基金公司和一些中央企业，通过内部保理，供应链融资等获得资金。一些投资者在成立之前使用项目公司，启动建立基金来完成该项目所需的资本贡献和建设。
9。涉及平台融资的开发领域的负面清单
作为区域开发的授权实施实体，平台或城市投资公司有权在该地区进行投资，建造和运营，这将不可避免地涉及此过程中的融资问题。在严格控制新的隐藏债务的背景下，作者提醒所有人专注于该地区发展期间可能涉及以下平台或城市投资公司的“新隐藏债务”的“融资”：
1。融资用于公共福利项目，即“不得使用基于市场的融资”；
2。项目还款基金的来源直接或间接与当地财务联系；
3。融资用于政府投资项目，平台或城市投资本质上仅作为所有者；
4。融资资金用于政府承诺保证自下而上回购或承诺最低收益的项目；
5。政府，公共机构或国有资产监督和行政委员会的附属机构的国有资产应作为抵押；
6。与政府土地和矿产资源的非法联系，作为还款的来源，等等。
10。地区开发项目的投资回报来源
实际上，地区开发的投资回报主要是政府支付的授权运营费。授权运营费用的主要来源包括：增量财政收入，主要是基金预算收入，包括契约税，印花税和开发和建筑过程中产生的房地产。税收，增值税等；营业收入主要是指从一定利润的公共福利项目运营中获得的收入；营业收入主要是指该地区利润的商业项目的收入，例如房地产销售，租赁和工业运营等待。在这里，我们需要提醒您有关授权运营费用合规使用的关键点：首先，它不能用作涉及新隐藏债务的非营利性公共福利项目还款的来源。通过渗透被认为是非法债务；其次，它用于盈利，公共福利项目应满足预算管理要求，例如根据年度建设计划纳入年度预算和绩效评估；第三，用于土地水平发展的投资回报应遵循“基于收入和支出的收入，以及两条收入和支出的收入”，并且不能直接与土地转移收入联系在一起；第四，授权运营费用的付款基础应基于该地区的增量收入和投资的“自动平衡”。实际上，人们普遍认为，投入和产出之间的平衡无法实现该地区开发项目具有隐藏的债务风险。
11。在区域开发过程中可使用的土地转移收入范围
区域发展是在某个地块上进行的土地开发活动，其中必须包括土地储备，即与土地的早期开发有关。 “标准化土地储备和基金管理的通知”（ [2016]第4号）明确指出：“ ...预留土地的初步开发和开发包括道路，供水，电源，电源，天然气供应和引流相关保留的土地，沟通，照明，绿色，土地水平和其他基础设施建设”； “土地储备基金的财务管理措施”（ [2018] 8号）的第5条明确指出，“土地储备基金的来源主要包括金融部门的金融部门，这是金融部门已提供的保留土地产生的土地转让收入是应计的，拆除赔偿费用，土地开发费用以及土地储备流程中产生的其他相关费用，例如收购和拆除土地赔偿费用和土地开发费用，这些费用和土地开发费用分配给了国家储备。土地收入基金……”。在实践中，一些地方政府认为基础设施，例如排水，沟通，绿色和土地水平。正确的理解应包括在第一级分类范围内构建支持基础设施。无论是上述征用和搬迁补偿还是支持基础设施建设，它们都属于土地转移收入的范围。但是，在授权模型下的区域开发中，应根据合规路线将土地转移收入用作开发投资回报率的来源。
12。竞标和招标区域开发项目
从启动到建立项目公司，再到签署建筑合同，该地区开发涉及实施实体，投资者，建筑总承包商和其他实体的竞标或采购问题。在：
1。区域开发授权的实施实体应使用竞争程序来确定和签署授权协议；
2。对于在授权范围内无利润的公共福利项目，可以将城市投资或平台公司用作建设实体，然后他们可以使用EPC模型公开竞标实施；
3。对于有利可图的公共福利项目，商业项目和土地水平发展，社会资本和平台公司成立的项目公司可用于吸引投资者来实施项目的投资和建设；
4。如果投资者拥有相应的建筑资格，他可以直接充当总承包商。如果他不这样做，项目公司将通过重新锻炼选择建筑单位。
13.区域开发授权操作授权程序的合规性要求
基础设施授权运营的基础源自以下规范文件的规定：“基础设施和公用事业专营权的管理措施”（六项事工和委员会第25号命令）“国家理事会对加强管理层的意见中国共产党中央委员会关于几个有关全面加深改革的主要问题的决定，“地方政府债务”（Guofa [2014〕43），“指导维持优势的意见，以弥补基础设施领域的串行“（ [2018]第101号）等，所有建议：通过特许经营和其他方式鼓励社会资本，参与公共福利企业的投资和运营，例如具有某些利益的城市基础设施。政府支持融资平台公司和国有企业的转型，这些企业在转型之后以市场为导向，以根据法律等披露特许经营权，合理的定价和金融补贴来实施政府公共福利项目。 ETC。
但是，实际上，该地区开发实施实体的大多数授权均以“政府文件”的形式授权，并且基本上没有签署授权协议。作者认为，由于相关的规范文件和政策规定，社会资本参与了具有某些收益的公共福利企业的投资和运营，例如通过特许经营，遵循市场规则，并强调“在转型中支持融资”。在转型后，以市场为导向的平台公司和国有企业按照法律进行政府公共福利项目。 ）（ii）如果没有公平竞争，则不得授予运营权，包括但不限于：…3。专营权应直接授予特定的运营商，而无需根据法律采用竞争方式和竞争性谈判。”基于此，实施实体的授权首先应该是一种竞争方法（无论是公共方法，作者都认为不一定是必要的）；其次，应签署授权协议，以阐明授权实施的范围和具体内容，包括公共福利，应就商业属性项目和土地层面合并，基金来源和渠道安排以及如何建设方法以及如何建设合同。将它们包括在预算管理中。作者认为，签署授权协议是避免隐藏债务风险并保护平台或城市投资公司作为项目实施主题的权利和利益的有力基础，应认真对待。
14。地区开发的“负面列表”
它是根据无法带来新的隐藏债务风险的法律实施区域发展的先决条件。但是，实践中的大多数领域开发都包括包装项目时的公共福利基础设施项目，但是如果实施范围涉及其中一些没有利润的范围。所有公共福利次项目均由基于市场的融资投资和建造，这将带来新的隐藏债务的风险。建议在该领域的开发和实施过程中，应根据法律运作并消除新的隐藏债务。当心以下行为：
1。政府应在该地区建造的项目不得移交给平台公司进行融资和建设；
2。对于代表他人委托给平台公司建设的非收入公共福利项目，预算应包括当地财务，并根据相关法规完全分配；
3。不要为平台公司提供与政府信贷有关的误导性宣传；
4。在“投资者 + EPC”或“特许经营 +合作开发”之类的地区开发模型下，该地区的非退货公共福利项目不能包括在投资者投资合作的范围内；
5。请勿将尚未开始或完成拆除赔偿的原始土地转移给平台公司，以违反有针对性上市的法规；
6.不得通过共享土地收入来实施一级土地开发；
7。不要保证将预期的土地转让收入作为平台公司融资的债务还款资金来源；
8。项目承诺实体或供应商应根据合同中商定的金额获得薪酬，并且不应与土地使用权转让收入相关，也不应以该项目涉及的土地的名义或在伪装融资。
15。平台（城市投资）公司参与地区开发的机会
在当前的领域开发实践中，毫无疑问，授权的项目实施实体是本地平台或城市投资公司，此类公司的大多数原始职能都是为政府基础设施项目融资或建设。但是，随着当地债务监督状况越来越严格，“转型和发展”和“面向市场的融资”也已成为此类型公司的主要发展方向和目标。基于此，作为区域开发项目的授权实施实体，您可以通过参与该地区开发来获得开发机会。首先，该公司将通过政府授权平台成为真正的项目实施主题，而不是作为融资平台；其次，该公司将根据法律接管政府公共福利基础设施的建设，从合法地获得财政支持和补贴；第三，公司将通过盈利来获得财务支持和补贴，公共福利项目的建设和运营和商业项目可以获得面向市场的融资，从而为市场面向市场的转型奠定了良好的基础；第四，通过与中央企业的合作，提高了项目投资和建筑管理的水平；第五，通过投资和建设一些商业项目，可以加强平台公司的资产，并成功实现了自己面向市场的转型。
朱金
在上海联合律师事务所执业，财政部PPP专家，江苏省财政部的PPP专家以及中央金融与经济学的PPP智囊团专家。
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