【规划师论坛3】陆海统筹引领下的深圳海岸带规划探索
党的十九大上，总书记强调要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。按照党中央关于党和国家机构改革的决策部署，自然资源部的重要使命是加强对“山水林木”等自然资源的统一管理和保护。 “农田、湖泊、草地”，对所有土地和空间进行统一规划和控制。
早在20世纪90年代初，海岸带综合管理（ICZM）就开始在国际上广泛应用，ICZM已成为沿海国家实现可持续发展的重要手段。在欧洲大陆，ICZM 已纳入欧盟战略目标。各国和地区正在积极推动陆海统筹的海岸带综合管理机制，主要是建立统一的管理机构、制定综合监管指南、细化海岸带规划和行动计划。例如，美国白宫于2010年7月19日颁布了《国家海洋、海岸和五大湖管理政策》，这是美国历史上第一个公开发布的国家综合海洋政策。美国海岸带管理办公室承担数字海岸、国家河口保护区研究、国家海岸管理计划、NOAA珊瑚礁保护计划、沿海和河口土地保护计划以及应用科学研究和培训等职能。
（二）海岸带综合规划是统筹陆海的重要手段
沿海地区涉及的部门较多，不同部门在沿海地区会有不同的诉求。实现陆海统筹综合治理，需要综合治理规划作为指导和支撑。通过统筹规划，可以实现各部门利益的协调和平衡。海岸带综合规划是当前国内外陆海统筹规划的重要手段和抓手。
1. 国外海岸带规划参考
法国海岸带规划包括海洋开发基本规划、土地利用规划和重点区域管控；美国沿海地区规划的重点是解决对资源的竞争性需求，并将活动引导到合适的沿海地区； 《欧洲海岸带行为准则》针对各国海岸带管理政策的差异，致力于建立海岸带规划的基本价值观和普遍原则，梳理欧洲海岸带规划的原则和关键要素海岸带规划。根据国外海岸带规划的特点，国外海岸带规划和管理并不是通过单一规划来实现的。国际海岸带规划除了有完善的法律体系支撑外，还围绕某一问题，先达成共识，然后开展相关研究和推进。综合管理。国际海岸带规划一方面通过分类和区划为各种活动提供指导；另一方面，通过近海地段和重点区域陆海一体化详细规划，实施精细化管控。
2.国内海岸带规划难以实现综合规划
近年来，我国沿海地区也编制了海岸带规划，包括《山东省海岸带总体规划》、《广东省海岸带综合保护利用总体规划》、《辽宁省海岸带保护利用规划》、《惠州市海岸带保护与利用规划《利用规划》等，这些规划由海洋专家和陆上（城市规划）专家主导，不同海洋专家主导的规划侧重点不同。海岸带规划不考虑土地规划的范围，更侧重于保护，从这个角度来说，难以划定刚性的保护区并为土地提供相应的规划指引，以土地为导向的海岸带规划也不敢涉及。由于对海洋不熟悉，仅将海洋视为一种景观资源和城市边界来考虑海洋内容过多，这些海岸带规划在陆地和海洋规划体系上存在很大差异，难以协调陆地和海洋。 。
三
深圳海岸带总体管理规划思路
（一）了解海岸带范围
2012年，深圳市海洋局并入深圳市规划国土资源委员会，管理架构上基本实现了陆海一体化管理。从规划权限分析，海岸带规划可以解决陆地和海洋的空间划分问题。因此，选择海岸带范围作为陆海总体规划的空间载体，编制综合规划。
国际上对于海岸带的管理范围尚无明确的界定。有的以距海岸线10公里内陆为界，有的以沿海行政边界为界。有些是由领海基线向海定义的，有些是由等深线定义的。深圳海岸带划定遵循边界清晰、环境生态相关、管理方便三个原则。考虑到深圳水深条件、生态资源、滩涂分布、人工鱼礁、海洋保护区、陆海利用、海水入侵以及核电等能源设施的影响等因素，深圳沿海总面积区域划定面积859平方公里，其中陆地面积299平方公里（含深圳河岸陆地面积10平方公里），海域面积560平方公里（图1）。
（二）海岸带规划总体思路
1、绿色共生的规划理念
根据以往的经验，应严格保护生态区，不允许人类活动。许多海洋保护区都是利用这一概念进行管理的。然而，深圳经过近40年的快速发展，目前的滨海地区已成为生态、生活、生产空间高度融合的区域。很难区分哪些是完整的生态区，哪些是生活区。例如，深圳湾地区的居住空间和生态空间是相互依存的。 ，不仅是候鸟的天堂，也是市民休闲活动的圣地。完全划分生态区对于土地极度匮乏的深圳来说显然是不合适的。
该规划更加强调人与自然和谐绿色共生的理念。以海洋生态环境可持续利用为出发点，综合考虑生态保护和人们亲近海洋的诉求，重新整合海洋和陆地生态空间，通过岸线工程修复、多种方法恢复海洋和陆地。通过生物净化、红树林种植、底泥疏浚等提升生态空间功能价值，适当嵌入科普教育、文化旅游等主题，丰富海洋公共生活。
2、协调各要素的规划内容
作为陆海总体规划，必须考虑陆海整体空间要素，包括产业、空间布局、配套设施、交通等。规划综合评估生态服务价值、灾害风险、城市需求和海岸带利用功能适宜性，研究划定不同类型的海岸带开发和保护区，制定针对性的海岸带开发和保护战略、规划要求和实施方案，探索海陆一体化海岸带规划方法。
从产业布局来看，海洋产业是未来产业，是经济发展新的动力和增长极。规划综合考虑陆地和海洋条件，优化调整滨海空间资源功能，将西部定位为城市服务功能区，东部定位为港口和国际旅游功能区。公共空间方面，全线与海岸线慢行系统相连，连接沿海地区的公共空间，让市民真正亲近大海、亲近大海。配套设施方面，通过在沿海地区布局海事博物馆、海洋大学等标志性公共设施和地标，再现传统渔港文化，将海洋元素引入城市，深度挖掘和发展多元化海洋文化。在交通协调方面，将海上交通纳入城市交通体系，开通海上航线和码头，并与陆上交通相衔接，建立陆海联通的交通运输体系。
三、直接管理的实施路径
海岸带规划不应局限于传统的空间布局规划，而应作为优化陆海资源配置、实现陆海综合规划格局的战略蓝图和行动方案，为今后制定区域规划提供重要依据。政策标准、规划建设、行动计划。依据。必须从规划体系建设、各类空间要素综合统筹管理、建设控制等多方面进行战略指导。最重要的是，通过这次规划尝试，确定未来海岸带规划的法律地位，使规划的实施真正落到实处。
深圳海岸带规划的主要思路从三个方面展开：在管理上，构建综合管理机制；在规划上，完善陆海总体规划体系；在建设上，严格控制是通过技术指导来实现的。深圳市海岸带规划主导海岸带综合管理，推动成立海岸带综合管理协调讨论机构；在规划内容上，采取生态保护与开发利用共生融合、陆海空间功能统筹协调、湾区单元多元化定位发展等。实现海岸带陆海一体化规划；通过海岸建设控制区和海岸空间控制设计导则，实现对海岸带建设项目的严格管控。
四
深圳海岸带规划六大创新
（一）坚守“底线”，强化价值观
深圳建立了陆地和海洋生态保护区管理制度。但陆地生态控制线和海洋生态红线所确定的生态空间因其保护目标不同而独立存在。它们生态敏感度高，整体生态环境脆弱。 。尤其是在沿海地区，人口大量聚集，人类活动或多或少会对生态空间造成干扰。因此，本规划在空间上打通以入海河流为主体的生态绿色廊道，构建海洋与陆地之间的生态主题绿色廊道网络，连接陆地与海洋生态空间，成为一项重要举措。改善深圳生态环境。陆海通道打通了各类生态空间，有利于生态空间内的水土保持、生物多样性保护等，增强了生态环境的保护能力，让潮间带生物既能沿途“上岸”河流和河道“入海”。无缝衔接陆地和海洋生态红线基本生态控制线，突出陆地和海洋生态空间融合共生，构建全球生态系统。
进一步推进绿地建设，提升绿地生态服务价值。进一步细化陆地生态控制线、海洋生态红线的区划保护规定，加强生态廊道用地管控和生态修复，推动蓝色空间与周边绿地等公共开放空间融合。一方面，保持生态绿地建设规模，继续增加森林、湿地、绿地、河流、自然保护区和自然岸线等生态资产总量，将全市自然岸线比重提高到40%。海岸线总长度；加快大鹏半岛国家海洋公园、深圳湾自然保护区两个自然保护区建设；完善湿地、河流空间管控。另一方面，加强滨海生境保护和恢复，特别是“近海滨海湿地”保护，重点建设茅洲河、西乡河、双街河、沙鱼涌河等河口生态湿地。在河口沿岸适宜区域种植红树林，建设海上花园、西湾红树林、八光银叶树等生态湿地。在此基础上，海绵城市理念得到全面落实。沿海护堤采用多层天然护堤方式，利用潮汐流减少岸线侵蚀，减少刚性的工程设计，并通过更生态的护堤处理方法来保证。城市安全。
需要强调的是，要以更加开放的心态对待生态底线。该规划强调生态功能不是单一的、排他性的。生态空间应在满足生态可持续发展的前提下供公民使用。例如，该规划提出在深圳湾和前湾湾建设人工海滩，不仅增强海岸线的多样性和生态功能，也增加市民亲近大海、享受大海的空间。有条件的地区，可以扩建和改建人工湿地，利用湿地增加行人活动空间和科普教育功能，丰富生态空间的复合功能，并提供一定的行为控制指引（图2）。
（二）管控“走廊”，保护公众
1、打通山海景观长廊，引导海风入城
深圳的夏天很漫长。通过城市规划优化城市气候环境，可以提高夏季城市空间的热舒适度。规划通过海岸带城市气候评价，对海岸带热负荷（即热环境）和通风潜力（即风环境）进行分析评价，为海岸带区域风热环境建设提供数学支撑。
从生态水环境来看，诸河通海，河海相连，形成基本的生态水网。整合水网系统资源，主要依托入海河流、临海绿化带等自然要素，充分考虑各区域通风潜力进行综合布局，设置南北向市政水平山海绿色廊道，作为临海、观海廊道。 ，主要公共出海通道。结合河口湿地公园的建立，重点修复河流和海水生态系统，将海滨和山林的气流环境引入城市（图3）。
2、划定施工退缩控制区，预留滨海公共空间
过于靠近海岸线的建设活动，不仅增加海岸环境压力、破坏海岸生态资源完整性，而且侵犯公众海洋权益。同时，从海岸防灾角度出发，开发建设不宜太靠近海岸线。通过设立海岸建设退却管控区，可以保障生态安全，保障居民海洋权益，也可以为海岸带管理提供依据。
目前，世界许多沿海国家和地区都出台了海岸线退缩政策和规定。常见的做法是采用年平均侵蚀率50倍的距离作为后退距离。部分城区根据详细城市设计实行差别化控制，控制距离为12～35m。我国海南省、广东省、惠州等地也通过立法或相关规划出台了退缩控制范围和要求，基本都是100~200m的控制范围。从空间角度来看，距离越远，政府对可支配空间的自主权就越大。但从人们的使用需求来看，控制距离过大会导致滨海建筑的海边体验不足。一方面，也可能导致空间资源的浪费。尤其是对于空间资源紧张的深圳来说，落实广东省提出的100-200m建筑退缩控制难度很大。
结合深圳不同的海岸线资源，界定了距内陆海岸线一定的管控距离范围，包括核心管理区和协调区。首先，优先重视生态敏感资源的保护和重点管理。规划提出，严格控制沙质岸线和生物岸线向陆一侧50m的空间，其他自然岸线和人工岸线向陆一侧严格控制35m的空间。在核心管理区，项目受到严格控制。核心管理区原则上以公共绿地、公共开放空间为主，允许建设公共项目，保障沿岸公共发展权益。其次，协调区控制海岸线向陆一侧100m空间。加强海洋生态安全管控，加强海陆功能协调，加强沿海公众开放。原则上禁止新建、改建、扩建高速路项目。
（三）植“文化”，筑活力
一、推进沿海公共服务设施建设
充分挖掘大鹏所城、仙头岭、固戍码头等历史海洋资源，通过建设或修缮海洋文化古迹、渔港等方式，保护和弘扬传统海洋文化。近期将建设仙头岭遗址公园，结合饮食文化转型升级盐田渔港。结合区域海洋文化禀赋和海岸带功能定位，建设海洋博物馆、海洋科技馆、海洋馆、歌剧院等大型公共文化设施。滨海建筑的选址和设计要考虑人们对滨海景观和海洋新用途的需求，打造深圳海洋地标。计划依托大鹏海洋产业建设海洋大学、科研教育基地等，打造深圳海洋科技创新高地。
2.全线打通沿海慢行通道
结合海滩、红树林、基岩、人工海岸线等不同特点，因地制宜打造多种滨海步行道，让市民体验不一样的滨水生活。滨海慢行公共步道的设计尽量不破坏现有海岸线的自然景观，通过湿地步道、海滨广场、滨水绿道、港后公共步道、沙滩漫步、登山、丛林穿越等方式串联起来。它构成了市民亲近大海的主要空间。滨海慢行公共步道与城市绿道系统良好衔接，共同构成城市慢行网络（图4）。
3.构建活力共享的海上活动空间
根据东西海域自然特征和城市功能，增加海岸活动空间，适当开展海洋活动项目，增加公民海洋参与度，增强海洋文化意识。重点推进若干公共海水浴场改造、建设和开放，同时适当增设深圳湾、西部前海湾人工海滩；发展海岛旅游，研究选择合适的海岛适当开展旅游项目；通过划定海洋运动区域，促进和推动海洋运动区域一体化，规范潜水、冲浪、帆船、风帆等海洋运动发展。建设公共游艇码头等一批海上运动基础设施，大力举办国际赛事和活动，打造知名、时尚、活力、健康的海上运动高地。
4、打造“海上看深圳”旅游新名片
充分利用和开发深圳滨海旅游资源，推出“海上看深圳”旅游项目，提升城市知名度。将海上交通纳入城市交通体系，通过开通海上航线和码头，将海上交通与陆路交通联系起来。同时，市民和游客可以从海上的角度体验深圳的城市风貌。
重点开辟深圳湾海上新航线，展示深圳经济社会发展和城市形象，打造精品旅游线路。综合协调现有码头，采用新建、改建、扩建等方式建设公共海上巴士码头，构建海上巴士系统，通过陆海一体化公共交通，增强沿海公共岸线的可达性。
（四）调整“产业”，打造制高点
加强沿海产业和科技服务，以高端海洋服务和科技创新为引领，重点培育海洋战略性新兴产业，打造深圳集聚创新的生产空间，推动蓝色经济创新发展。推动前海蛇口自贸区海洋金融创新，大力发展船舶等要素平台，打造21世纪海上丝绸之路高端价值服务基地和要素资源配置中心。重点培育海洋高新技术产业，推进大空港海洋新兴产业基地和立新湖海洋电子产业园建设，重点发展海洋科技产业，形成海洋智能装备、海洋电子信息领域核心优势。
在空间布局上，沿海地区的产业布局和分工应按照陆海经济协调发展、提高陆海利用效益、控制开发活动规模和范围的原则进行。产业准入。以创新导向重塑城市空间，促进区域创新要素合理配置。立足南山、前海产业核心区，依托“中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口片区”政策优势，提升综合服务水平和科技创新水平，通过陆海集聚世界海洋开发银行、国际生产服务业中心等服务中心，形成辐射粤港澳大湾区的具有全球影响力的开放服务中心和创新策源地。西部地区结合海洋新城物流优势和空港航空优势，重点发展海洋科技和海洋装备产业。中部依托河套地区发展沿深圳河、深港两地的生态人文服务产业带，东部大鹏湾形成旅游度假产业带，东部大亚湾形成科教度假产业带。科技体育特色产业带（图5）。
（五）分解“单元”，进一步推进
按照国家新一轮机构改革要求，按照国土空间规划新思路，法定规划规划范围将进一步扩大至海域，将全市沿海区域划分为15个湾区单位探索编制沿海地区法定规划。推进各级陆海统筹规划和管理。结合陆海统筹的原则，综合确定海岸带的使用功能、空间布局、设施布置、交通组织等，提出海岸带特别规划规划控制要素和技术指导，使海岸带规划才能真正成为陆地和海洋的指南。为今后规划审批的重要依据。
目前，深圳已立足重点区域开展湾区单元试点规划研究，在规划编制、技术标准、审批机制等方面深入探索陆地与海洋规划体系对接（图6）。
（六）搭建促进合作的“平台”
1、搭建综合管理机制平台
海岸带管理部门较多，同一空间内存在多个管理主体。亟待搭建统一决策管理平台，有效促进陆海协调发展。目前，深圳正在探索在市规划委下设海岸带综合管理委员会，综合协调海岸带规划设计、规范编制、项目申报等工作，形成多部门会商讨论机制，推动海岸带规划设计、规范编制、项目申报等工作。制定规划准备。和管理协调平台。
在区域层面，针对珠江口共同治理等问题，要建立协商机制，制定统一的环境保护和治理政策，推动陆海联合动态监测和治理。
2.推动立法，完善技术支撑
推动研究《深圳市海岸带管理办法》，统一海岸带环境保护、规划管理和资源利用立法，研究制定海岸带资源配置、项目建设审批等政策，规范海岸带保护和利用，规范海岸带保护利用。建立海岸环境保护法制体系，加强海岸带和海洋生态红线监督管理。
同时，为推动沿海地区详细规划编制和实施，需要深入研究沿海地区规划建设管控规范和技术导则，包括衔接要求、技术要求等。陆海功能分类、配套设施、公共空间等指南。
3、完善管理信息平台
借助规划“一图”信息平台，完善陆海一体化信息平台建设，以数据支撑海岸带综合管理发展。定期开展海洋资源背景调查，包括海洋环境、海洋水文、海底地形、海洋生物等数据采集和整合，全面获取海洋基础数据，提高精细化管理水平，支撑海洋资源保护和利用。沿海地区。建立海岸带立体监测体系，实现海岸带生态环境和使用功能的动态监测，并形成月报制度，定期发布相关信息。同时，我们将依靠信息平台进一步改善海洋灾难观察和警告系统，并加强对沿海灾害隐藏风险的调查。
五
结论
进行沿海地区规划是实现土地和海洋协调发展的重要方法。作为一项全面的土地和海上计划，在土地和海上规划的整体指导下，该计划只是对国家土地和海上太空总体规划的初步探索。由于土地和海利用方法截然不同，因此很难直接连接土地和海上规划，批准和转让等管理机制。为了实现土地和海洋所有要素的规划和管理协调，仍然有必要通过深入探索规划和管理系统，不断地改善全面的土地和海洋管理机制，包括沿海地区规划的合法化和一系列管理支持政策的进步。